פסק-דין בתיק ע"פ 2553/08

 הערעור

1.       עיקרו של הערעור דנן מתמקד בטענות המערערת, לפיהן קמה עילה לביטול צו הריסה מינהלי, ולחלופין - לעיכוב ביצועו, נוכח הזנחה תכנונית מצד מוסדות התכנון בשכונת מגוריה במזרח ירשלים, שבעטייה נקלעה לעשיית דין עצמי, בכך שהקימה בית מגורים באזור המיועד לשמש כשטח ציבורי פתוח על-פי תכנית המתאר התקפה באזור.

2.       הערעור מופנה כנגד החלטתו של בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים (כב' השופטת י' ייטב), בתיק ב"ש 2285/08, מיום 6.7.08, לפיה נדחתה בקשת המערערת לביטול צו הריסה מינהלי. הצו הוצא על-ידי המשיב, יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בירושלים, ביום 11.2.08, מכוח סמכותו לפי סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, זאת בגין הקמת מבנה חדש, חד-קומתי, בשטח של 166 מ"ר, בשכונת עיסוויה בירושלים. המבנה הוקם ללא היתר, באזור המיועד לשמש כשטח  ציבורי פתוח, על-פי תכנית המתאר התקפה מס' 2316, משנת 1991.

ההליכים בבית-משפט קמא      

3.       המערערת הגישה לבית-משפט קמא בקשה לביטול צו ההריסה המינהלי, שבה טענה כי יש לבטל את צו ההריסה, הואיל והקמת הבית הושלמה כחמישה חודשים לפני הוצאת הצו, והמבנה ראוי לשמש למגורים מזה מספר חודשים. עוד טענה, כי הבנייה נעשתה על קרקע פרטית, וכי למרות שעל-פי תכנית המתאר התקפה המקום אינו מיועד לבנייה למגורים, נרקמת כיום תכנית חדשה לשינוי הייעוד של המקרקעין, כך שתתאפשר בהם בנייה למגורים. כן ציינה, כי בפני המשיב לא עמדה תשתית ראייתית נכונה בטרם מתן הצו, וכי המשיב ורשויות התכנון זנחו את תפקידם בכך שלא דאגו לתכנון אזורי ראוי, ולא אפשרו למערערת ולתושבים נוספים בשכונה לממש את זכותם לקורת גג במקרקעין שבבעלותם.

4.       בדיון בבית-משפט קמא העיד מפקח הבנייה, בנימין הרוש. הלה ציין, כי בביקורו בנכס, ביום 14.1.08, הבחין בכך שהחלו בהקמת מבנה חדש, בשטח של כ-166 מ"ר. לדבריו, טרם נסתיימו במבנה עבודות הפנים, כגון: עבודות אלומיניום, חשמל, אינסטלציה וטיח, והבית לא היה מאוכלס. העד אף הציג תמונות שצילם במהלך ביקורו בנכס, המשקפות את מצב הבנייה (מוצגים מש/3 - מש/6).

5.       כן העיד בבית-משפט קמא האדריכל אחמד אבו חוסין ממחלקת התכנון של עיריית ירושלים. מעדותו עולה, כי באזור חלה תכנית 2316 שאושרה בשנת 1991, לפיה רוב השטח מיועד למגורים, וחלקו - לשטח ציבורי פתוח; וכי לפני כשלוש שנים, ביוזמת תושבי השכונה ובתיאום עם רשויות התכנון בעירייה, הוחל בתכנון תכנית מתאר חדשה, מס' 11500, שמטרתה הרחבת המרקם התכנוני המיועד למגורים והוספה של כ-1,900 יחידות דיור. האדריכל הבהיר, כי התכנית טרם הופקדה, וכי מדובר בתכנית מקיפה שהליך אישורה עלול להימשך זמן רב, מחמת הצורך בתיאום ובשיתוף פעולה בין גורמים רבים.

6.       בנוסף העידה המערערת, אשר טענה כי לדידה המבנה הושלם וראוי למגורים.

החלטת בית-משפט קמא

7.       בהחלטתו מיום 6.7.08 דחה בית-משפט קמא את הבקשה לביטול צו ההריסה. הוא קבע, על-יסוד עדותו של מפקח הבנייה, ונוכח הנחזה בתצלומים שהוגשו, כי במועד ביקורו של המפקח במקום, שהוא המועד הרלבנטי להוצאת צו ההריסה המינהלי, הבנייה טרם נסתיימה, וממילא המבנה לא אוכלס ולא היה ראוי למגורים. בית-משפט קמא לא מצא מקום להורות על עיכוב ביצועו של צו ההריסה המינהלי לנוכח הכנת התכנית החדשה. בהקשר זה ציין, כי אף אם מצויה כיום בהכנה תכנית חדשה שיש בה כדי להכשיר את הבנייה, הרי שהתכנית טרם הופקדה, צפויים בה הליכים ממושכים והיתר הבנייה לא מצוי כלל ועיקר בהישג יד. כן ציין בית-משפט קמא בהחלטתו, כי לא הוכח שהמשיב או רשויות התכנון כשלו בקיום חובותיהם לתכנון האזור, ובפרט כאשר חלה במקום תכנית משנת 1991, ולא הובאה ראיה שהתכנית "מיצתה את עצמה". עוד הוסיף בית-משפט קמא, כי טענות כנגד העירייה או רשויות התכנון בנושא זה, אם ישנן, אינן מצדיקות עשיית דין עצמי בדרך של בנייה בלתי חוקית, ואינן מקימות עילה לביטול צו הריסה מינהלי. בית-משפט קמא אף סבר, כי לא נפל פגם בתשתית שהובאה לפני המשיב בעת הוצאת הצו, ובשיקול דעתו של המשיב.

תמצית טיעוני הצדדים בערעור

8.       ב"כ המערערת שב והעלה בערעורו את מכלול הטענות שהשמיע בבית-משפט קמא. הוא טען, כי בית-משפט קמא טעה בהחלטתו לפיה הקמת המבנה לא הושלמה, וגרס כי הצו לא היה דרוש למניעת עובדה מוגמרת. עיקר טיעונו של ב"כ המערערת התמקד בהזנחה התכנונית, מצד הרשויות, באזור מגוריה של המערערת, אשר לא השכילו לעדכן את תכניות המתאר ולאפשר בנייה נוספת למגורים, נוכח צרכי האוכלוסייה והריבוי הטבעי, והפרו בכך, לטענתו, את חובתם החוקית למצוא פתרונות דיור לתושבי השכונה. הזנחה תכנונית נטענת זו, מקימה, לשיטתו, עילה לביטול צו ההריסה, או, לחלופין - לעיכוב ביצועו. בהקשר זה הפנה לפסק-הדין של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב בתיק עפ"א 80137/08 דכה נ' עיריית תל-אביב. כן טען, כי העובדה שתושבי האזור, בשיתוף עם העירייה, מכינים כיום תכנית שתאפשר, אם תאושר, את הכשרת הבנייה הנדונה, מצדיקה לעכב את ביצועו של צו ההריסה המינהלי.

9.       ב"כ המשיב ביקשה לדחות את הערעור מטעמיה של הערכאה הדיונית. היא הדגישה, כי אין מדובר בבנייה באזור שאינו מתוכנן, אלא בעשיית דין עצמי של הקמת מבנה באזור מתוכנן, שעל-פי התכנית התקפה בו, מיועד לשמש כשטח ציבורי פתוח. כן ציינה, כי המערערת לא הוכיחה הפרת חובה סטוטורית מצד רשויות התכנון, וכי אף אם נרקמת כיום תכנית להכשיר מאות יחידות דיור בשכונה, הרי שתכנית זו מצויה בראשיתה והיתר הבנייה אינו נמצא בהישג יד.

המסגרת הנורמטיבית

10.     אסקור להלן את המסגרת הנורמטיבית להוצאת צווי הריסה מינהליים, ואת היקף הביקורת השיפוטית בבקשות לביטול הצווים או לעיכוב ביצועם, ובהקשר זה אפנה לרקע המשפטי שהובא על-ידי, לא אחת, בפסקי-דין בעניינם של צווים אלה. 

תכליתו של סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, שמכוחו מוצאים צווי הריסה מינהליים על-ידי ראשי ועדות התכנון והבנייה, הנה מתן מענה מיידי ויעיל למיגורה של תופעת הבנייה הבלתי חוקית, תוך שמירה על שלטון החוק - בכלל, ועל דיני התכנון והבנייה - בפרט. צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על-אתר בנייה בלתי חוקית, בעודה בחיתוליה, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494; רע"פ 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447; רע"פ 5738/00 סלאמה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים (ניתנה ביום 24.10.04); רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577). כבר נפסק, לא אחת, כי מדובר באחד מהאמצעים החשובים והאפקטיביים שהוקנו לרשויות התכנון לשם אכיפה יעילה של הפרות חוקי התכנון והבנייה, ומיגור עבירות הבנייה באבן (רע"פ 9230/06 חברת א.מ.ש תלפיות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (ניתן ביום 5.12.06)), אשר חיוני להפעילו נוכח מימדיה הרחבים של הבנייה הבלתי חוקית והצורך לעקור מן השורש תופעה פסולה זו, שהייתה לרעה חולה במחוזותינו (רע"פ 5986/06 מלכיאל נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 25.7.06)). כן הובהר בפסיקה, כי לנוכח תכליתה העיקרית של הוראת סעיף 238א לחוק, לאפשר לרשויות התכנון לאכוף את דיני התכנון והבנייה ביעילות, הרי ש"על דרך הכלל, יש בתכלית זו כדי לגבור על הזכויות לקניין ולכבוד האדם" (רע"פ 2351/06 סביח נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (ניתן ביום 2.4.08)).

11.     העילות לביטולו של צו הריסה מינהלי הנן מצומצמות וצרות בהיקפן. סעיף 238א(ח) לחוק מתייחס לשתי עילות ביטול: האחת - אם הבנייה "בוצעה כדין", והשנייה - אם הוכח "שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". על-פי הפסיקה, העילה השנייה נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בסעיפים  238א(א)(2) ו-(3) לחוק, קרי - אם מדובר בבנייה שנסתיימה מעל ששים יום לפני מועד הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית, וכן בבנייה שאוכלסה מעל שלושים יום לפני אותו מועד (ר"ע 273/86 בעניין פרץ, לעיל, בעמ' 447; רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל- אביב-יפו, פ"ד נא(4) 625, 638). בנוסף לשתי העילות האמורות, לבית-המשפט סמכות ביקורת והתערבות בצו הריסה מינהלי, אם נפל בו פגם שעניינו היעדרו של יסוד מהיסודות החוקיים שיש בהם כדי להקנות לו תוקף (רע"פ 47/92 אבו-טיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד מו(1) 699; ורע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397, 404). כן מורה ההלכה הפסוקה, כי בית-המשפט מוסמך לבטל צו הריסה מינהלי אם נפלו בו פגמים חמורים שיש בהם כדי להביא להצהרה על בטלות הצו מעיקרו (עע"מ 3518/02 רג'בי נ'יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נז(1) 196). עוד הודגש בפסיקה, כי על-רקע תכליתו של סעיף 238א לחוק, עילות הביקורת השיפוטית מצומצמות, ואף "יש להיזהר שלא לשים את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי בסד, באופן שישבש את האפשרות להילחם בבנייה הבלתי חוקית" (רע"פ 6034/99 כהן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים, פ"ד נד(1) 438, 447). 

12.     בית-המשפט מוסמך לעכב ביצועו של צו הריסה מינהלי, אף אם לא נפלו בו פגמים המביאים לבטלותו, ואולם לאור תכליתו של הצו יעשה הדבר אך במקרים חריגים ויוצאי דופן. על-רקע התכלית החקיקתית שביסוד סעיף 238א לחוק, נפסק כי צווי הריסה מינהליים, שאין עילה לביטולם, יעוכבו רק במקרים חריגים ויוצאי דופן, כמו למשל כאשר היתר הבנייה נמצא בהישג יד (רע"פ 5205/07 אוהרנסיאן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים(ניתן ביום 5.9.07)); כי יש "למנוע אפשרות של השהיית ביצוע צווים בדרך של גרירת הליכים משפטיים באופן מלאכותי כדי להרוויח זמן" (ע"פ 10505/03 אזולאי נ' מדינת ישראל, פ"ד נח(2) 625, 627); וכי ככלל אין מקום לעיכוב ביצוע הצווים, אף לא לשם קידום הליכי תכנון המצויים בראשיתם (רע"פ 10607/07 שומאן נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (ניתן ביום 12.2.08)).

מן הכלל אל הפרט